uurimusi arhitektuurist ja teooriast
investigations on architecture and theory

Anne Haila. Maakasutuse legaalsed ja moraalsed aspektid: Hiina juhtum

Praegusel hetkel on linnauurijate jaoks üks huvitavamaid nähtusi Hiina muutumine. Hiina linnastub kiire tempoga ja läbib parasjagu institutsionaalseid muutusi. Linnastumise tulemusena on Hiinas hulk suurlinnu ja linnade konglomeraate, nende hulgas üks tänapäeva suurimaid linnu Chongqing, kus elab üle 30 miljoni inimese. Institutsionaalne muutus plaanimajanduselt turumajandussüsteemile ning katse kinnisvaraturgu luua on meelitanud Hiinasse lääne arendajaid ja investeerijaid. Ma oletan, et tänapäeval Hiinas toimuvad muudatused on mingil määral sarnased Eesti arengutega. Siinses artiklis vaatlen, millised muutused on toimunud Hiina maahaldussüsteemis ja maakasutuses. Alustuseks teen kiire tagasivaate maareformide ajaloole, seejärel annan ülevaate Hiina kaasaegsetest reformidest ning seda toetavatest rahvusvahelistest nõustajatest. Seejärel räägin mõningatest probleemidest, mida institutsionaalne muutus ja uus turujaotus on kaasa toonud, ning lõpetuseks käsitlen teemat, mida peetakse praegu esinevate probleemide peapõhjuseks: ebaselged omandiõigused.

Maareformid Hiinas
Sun Yat-seni, Hiina Vabariigi ideoloogilist juhti 20. sajandi alguses, mõjutas suur maareformija Henry George (1839–1897), kes lõi Single Tax idee: koguda ainsa maksuna maamaksu, selle asemel et maad natsionaliseerida. Kuid pärast 1949. aasta revolutsiooni järgis Hiina Rahvavabariik siiski teist, Karl Marxi maareformi mudelit ja natsionaliseeris maad. Chiang Kai-chek viis Sun Yat-seni pärandi Taiwani ning rakendas seal georgistliku maareformi.

Deng Xiaopingi Avatud Uste poliitika, mis algas aastal 1978, on toonud kaasa terve rea katsetusi, mis on tasapisi muutnud maahaldussüsteemi. Aastal 1987 müüdi Hong Kongi naaberlinnas Shenzhenis maakasutusõigusi. Aastal 1988 kirjutati põhiseadusesse juurde uus idee, mis lubas maakasutusõiguse müümist. Sellel oli tohutu mõju linnade kasvule ja arenemisele.

Eraldusjoon omandi- ja kasutusõiguste vahel

Mudel eristamaks omandi- ja kasutusõigust võeti üle Hongkongist, kus valitsus omab maad ja üürib seda kasutajatele. Üürilepingud võivad olla 30 kuni 60 aastat pikad ning kasutustingimused sätestatakse lepingus.

Omandi- ja kasutusõiguse eristamine on võimaldanud säilitada Hiinas sotsialistlikku maaomandit ning samal ajal arendada kapitalistlikku kinnisvaraturgu. Esmasel turul jaotab riik kasutajatele, nagu näiteks tööüksustele, maad nominaalse hinna eest. Tööüksus on ühiskondlik kooslus, kus inimesed töötavad: tehas, pood, kool, uuringute instituut, kultuuriühendus või parteiorgan. Tööüksuste kaudu ulatus partei ühiskonna n.ö. rohujuuretasandini ja juhtis massid klassivõitluseni, maareformini ja sõja toetamiseni (Lu Feng 1989; Dutton 1998: 53). Teisesel turul võivad kasutajad oma õigusi müüa turuhinnaga. Välismaised arendusfirmad võivad teisesel turul õigusi osta. Loomulikult on tohutu vahe esmase turu nominaalsete hindade ja teisese turu hindade vahel, ning see võimaldab spekuleerimist.

Maadehaldamise printsiibid on kirjas Hiina Rahvavabariigi Maadeadministratsiooni Seaduses (vastu võetud 1986, täiendatud 1988 ja redigeeritud 1998). Esimeses artiklis seisab, et “seadus on vormistatud kooskõlas Põhiseadusega, et tugevdada maade administratsiooni ja ülal hoida sotsialistlikku maaomandit”. Sotsialistlik maaomand tähendab seda, et maa on rahva oma ja kollektiivselt töörahva oma (artikkel 2). Maakasutusõigusi võib edasi anda seaduse kohaselt. Maa linnades kuulub riigile (artikkel 8). Riigiomandis olevat maad ja kollektiivide omandis olevat maad võib edasi anda üksuste või eraisikute kasutusse (artikkel 9). Ehitusüksus, mis kasutab riigiomandis olevat maad, peab seda tehes lähtuma maakasutuse kontsessioonilepingus sätestatud tingimustest (artikkel 56).

Sellel seadusel on kaks olulist tunnust. Esiteks see, et riik on linnaterritooriumi omanik. Minu kodulinnas Helsingis on linn 60% ulatuses maa omanik. Soomes, kus riigimaad omavad ja haldavad sellised firmad nagu Senaatti ja Kapiteeli, on oluline vahe sellel, kas maa on riigi või linna omandis. Teiseks annab omaniku ja kasutaja leping ametivõimudele vaba voli otsustada selle üle, kuidas maad kasutatakse ja seega jääb võim ametivõimude kätte.

Rahvusvahelised nõustajad ja reformi ideoloogia

Omandi- ja kasutusõigusi eristav ning kasutusõiguste edaspidist müüki turul võimaldav reform oli radikaalne ja tõi endaga kaasa täiesti uue mõtlemisviisi. Milline oli uue süsteemi ideoloogia? Rahvusvahelised nõustajad nagu näiteks Maailmapank soovitasid Hiinal ja teistel sotsialistlikel riikidel viia läbi privatiseerimine ja kehtestada turumajandussüsteem. Maailmapanga arenguraport “Plaanimajandusest turumajandusele” (“From Plan to Market”, 1996) soovitas kehtestada eraomandisüsteemi, mis asendaks plaanisüsteemi turumehhanismiga ja määratleks omandiõigused. Linnade arengu analüüsides on Hiina teadlased omaks võtnud Maailmapanga sõnavara ja tunduvad peaaegu üksmeelselt nõustuvat kolme järgneva põhimõttega: Esiteks on Hiinas tekkinud kinnisvaraturg. Teiseks väidavad nad, et loodud turg pole ideaalne ja seega peab midagi ette võtma. Kolmandaks usuvad nad, et turu paremaks toimimiseks ja ebaefektiivsusest lahtisaamiseks peab omandiõigusi defineerima.

Nende oletuste ideoloogiliseks taustaks on uus institutsionaalse majanduse idee, et institutsioonid on olulised ja muutumisvõimelised. Üks oluline institutsioon on omandiõiguste süsteem. Uus institutsionaalse majanduse haru, mis on hiina akadeemikute seas populaarsust kogunud, on omandiõiguste mõtestamise ning õiguse ja majandusega tegelev koolkond. See koolkond on populaarne Ameerika Ühendriikides, vähem Euroopas. Siiski on mõned selle koolkonna ideed osutunud Soomes nii populaarseks, et neid tinginud ideoloogiat ei panda enam tähele. Ameerika Ühendriikides, kus omandiõiguste koolkond on lihtsalt üks mitmetest mõtteviisidest, on kergem käsitleda nende soovitusi lihtsalt ühe võimaliku valikuna kui neis riikides, kus mõned koolkonna tähtsusetud väited aetakse segamini suurema majandusliku efektiivsuse nõudlusega.

Mis on omandiõiguste koolkonna põhiideed? Esiteks, institutsioonid on tähtsad ja omandiõigused on eriti tähtsad. Teiseks, valitsuse sekkumine ja regulatsioon on kaheldava väärtusega, kuna nad häirivad turgu. Parima lahenduseni jõutakse, kui turg saab regulatsioonideta toimida. Kolmandaks, turu paremaks toimimiseks peab defineerima omandiõigused: see viib efektiivse lahenduseni. Ebaselged omandiõigused põhjustavad ebaefektiivsust ja probleeme linna arendamises. Neljandaks usuvad omandiõiguse koolkonna majandusteadlased, et ühiskasutus toob vältimatult kaasa sekeldusi: kui ressursid oleksid kõigile vabalt kättesaadavad, hakataks neid kuritarvitama. See oletus on muidugi empiiriline avaldus ja on olemas näiteid pärismaalaste kogukondadest, kus hoitakse oma loomulikke ressursse. Viiendaks, omandiõiguste defineerimine paneb inimesed ratsionaalselt käituma.

Olulisim turumehhanismi võimu propageerija on olnud Ronald Coase, kes aastal 1991sai Nobeli preemia. Temanimeline teooria, mida korrutatakse kõigis majandusõpikutes, väidab, et “kui tasuta kokkulepped on võimalikud, kui õigused on hästi defineeritud ja ümberjagamine ei mõjuta marginaalseid väärtusi, ei sõltu ressursside jaotamine juriidiliste õiguste jaotumisest. Ressursid jaotuvad efektiivselt ja välisusprobleeme ei teki. Lisaks, kui sellises olukorras kehtestatakse makse, kaob efektiivsus” (Layard & Walters 1978: 192). Selle teoreemi mõte on seada kahtluse alla valitsuse sekkumine ja soovitada sellist õiguste defineerimist, et osapooled saavad omavahel läbi rääkida ja lasta turul otsustada (vt Haila 2007).

Asustamatus, korruptsioon ja kinnised kogukonnad
Omandiõiguse koolkonnast mõjutatuna väidavad Hiina teadlased, et praeguste probleemide taga Hiina linnades on ebaselged omandiõigused. Milliste probleemide põhjustajaks ebaselgeid omandiõigusi peetakse? Esiteks ehitatakse liiga palju: tekib palju asustamata pinda. Kui kohalikud võimud saavad maakasutusõiguste müügist välisinvesteeringuid ja tulu, pole neil tingimata põhjust limiteerida maakasutusõiguste müüki olukorras, kus turul nõudlus puudub. Teatud perioodil oli asustamata pinna osakaal Shanghais kuni 40% (Haila 1999).

Teine probleem on korruptsioon. Kui õiguste omanik pole selgelt tuvastatav, on võimalik neid kuritarvitada. Fuyangi linnapea Xiao Zouxin sai eluaegse vanglakaristuse ebaseadusliku maamüügi eest. Endisele Shenyangi meerile, Mu Suixinile määrati surmanuhtlus karistuseks korruptsioonisüüdistuste eest, nende hulgas vaestelt talunikelt maa konfiskeerimise eest. Cheng Keijie, Rahvakongressi aseesimees, ja Ho Changqing, Jiangxi provintsi abikuberner, jäid vahele oma ebaseaduslike maatehingutega (Jiang 2002; Haila 2007).

Kolmas probleem on ebaühtlane linnaareng. Kui ametivõimudele on kasulik müüa kasutusõigus enampakkujale, tekib oht, et linna areng ei lähtu planeeringust, vaid kulgeb arendajate soovide kohaselt. Chongquingis asuv Beverly Hills on luksuslik elamurajoon, mille ehitas Hongkongi kinnisvaraarendaja Hutchinson Whampoa. Kolmekorruselised ühepereelamud on liftiga, igal magamistoal on rõdu. Maju reklaamiti lääne klassikalise muusika, mööbli, perepiltide ja saksa muinasjuttude abil. Ühe elamu hind oli kolm miljonit jüaani. Teiste Chongquingi piirkondade kinnisvarahindadega võrreldes on need Beverly Hillsi majad ülimalt kallid.

Ebaselged omandiõigused ja eetiline maakasutus

Poliitiline nõuanne määratleda omandiõigused tõstatab kolm küsimust. Esiteks, kas omandiõigusi võib eraldiseisvalt (eksklusiivselt?) defineerida? Teiseks, kes saavad olema võitjad ja kaotajad? Kolmandaks, kas omandiõiguste defineerimine on ainuke valik või on olemas muid alternatiive?

Alustame kolmandast küsimusest. Teine sotsialistlik riik Vietnam võttis 1993. aastal vastu uue seaduse, mille eesmärk oli rakendada uus eksklusiivne eraomandisüsteem. Põhja-Vietnamis tahtsid külaelanikud jätta alles vana süsteemi, kus omandiõigused polnud selged. Külaelanikud hakkasid riigiseaduse vastu võitlema. Nad tahtsid, et jääks alles süsteem, mis põhines läbirääkimistel, hierarhial ja paindlikul maakasutusel. Kohalike jaoks polnud selles midagi ebaselget. Nende maakasutusõigus põhines sotsiaalsetel sidemetel, mille tõttu oli maad kasutavate inimeste vahel tekkinud usaldus (Sturgeon ja Sikor 2004). Omandiõigus oli segane vaid uute institutsionaalse majanduse spetsialistide, riigi ja Maailmapanga jaoks. Vietnami juhtum näitab, et on olemas alternatiive, ebaselgus on suhteline ning omandiõiguste defineerimisel on nii võitjaid kui kaotajaid.

Poliitiline soov omandiõigusi defineerida tekitab mitmeid probleeme. Esiteks ei võeta piisavalt arvesse alternatiivseid võimalusi asju korraldada. Teiseks ei ole tõestatud, et turumehhanism annaks tulemuseks hea ja efektiivse jaotuse. Kolmandaks aetakse segi avatud ligipääs ja ühisomand ning usutakse, et ühise maakasutuse puhul lõpeb asi tingimata sekeldustega.

Avatud ligipääs, ühisomand, riigiomand ja linnaomand pole üks ja sama. Euroopa linnades kuulus maa enamasti linnale. Maakasutuse ja turu reguleerimise puhul arvestati kodanike üldist heaolu. Paljusid krunte ei müüda enampakkujale, vaid jaotatakse administratiivselt. Tavaliselt ei nõua linnad maakasutuse üürimisel turuhinda koolidelt, parkidelt, väljakutelt, raamatukogudelt, spordirajatistelt, teatritelt või tänavatelt. Need on alad, mis kuuluvad kodanikele üldkasutamiseks. Peale selle ei saa tihtipeale kasutust üheselt defineerida, kuna linnaruumile leitakse sageli uusi rakendusi ja erinevad grupid võivad ruumi kasutada erinevatel eesmärkidel.

Omandiõigusi defineerivat tururegulatsioonil põhinevat poliitikat võib kritiseerida ka kitsalt majanduslikule kasule keskendumise tõttu. Majanduslik kasu pole maakasutuse, maahalduse ja linnaplaneerimise ainueesmärk. Omandiõiguste koolkonna kriitikud nagu Timothy Beatley (1994) Ameerika Ühendriikidest, on pakkunud välja alternatiivseid, eetilisemaid maakasutuse poliitilisi võimalusi. Eesmärk võiks siinkohal olla kahju tegemise vältimine ja teatud maakasutustüüpide kaitsmine. Turuhinda nõudmata võiks maad jaotada administratiivselt parkidele, koolidele, raamatukogudele, teatritele ja teistele madalaüürilistele kasutajatele, kes vajavad toetust. Eesmärk võiks olla õiglus inimeste- või piirkondadevahelistes suhetes. Eesmärgiks võiks olla ka keskkonnakaitse ja erinevate elustiilide võimaldamine: see on oluline, kuna turg muudab piirkonnad enamasti homogeenseks ja eraldatuks. Eesmärgiks võiks olla tulevaste põlvkondade huvide kaitsmine ja naaberkogukondade vajadustega arvestamine. Teiste linnadega konkureerimine ei ole ainus alternatiiv. Selliseid eetilisi põhimõtteid pole maakasutuses hea silmas pidada mitte ainult Hiinas, vaid ka Läänes, kus on samuti kalduvus defineerida maaomandit, kinnisvaraarendust ja kasutusõigusi.

Beatley, Timothy 1994. Ethical Land Use. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.
Dutton, Michael 1998. Streetlife China. Cambrisge, Mass.: Cambridge University Press.
Haila, Anne 1999. Why is Shanghai building a giant speculative property bubble? – International Journal of Urban and Regional Research 23, lk 583-588.
Haila, Anne 2007. The market as the new emperor. – International Journal of Urban and Regional Research 31, lk 3–20.
Jiang, X. 2002. Stealing the land. – Far Eastern Economic Review, 7. veebruar.
Layard P.R.G & Walters, A.A. 1978. Micro-Economic Theory. New York and London: McGraw-Hill Book Company.
Lu Feng 1989. The work unit: A special form of social organization. – Chinese Social Sciences 1, lk 71-99, tõlge avaldatud Dutton 1998.
Sturgeon, J.C. & Sikor, T 2004. Post-socialist property in Asia and Europe: variations on ‘fuzziness’. – Conservation and Society 2, lk 1–17.